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农民合作社在促进产业精准脱贫中的功能机理、面临问题与政策建议

信息发布者:jiayiwei
2018-08-02 22:14:16

摘 要:农民合作社是实现产业精准脱贫的理想载体, 其实现精准脱贫的作用机理是通过优先销售等产品参与方式增加经营性收入, 通过雇工作业等劳动参与方式增加工资性收入, 通过入股农地等资产参与方式增加财产性收入, 通过项目入股等项目参与方式增加转移性收入。当前农民合作社实施产业精准脱贫面临市场经营能力不足、内部规范水平不高、用地和信贷限制以及辅导人员数量偏少和技能偏低等问题, 未来需要着力加大贫困地区合作社的专业人才支持培育力度, 提升市场营销和品牌经营水平, 创新加工仓储等土地利用方式, 鼓励金融机构创新信贷产品, 以及健全财政支持资金保增值机制。

习近 平总书 记明确指出,发展产业是实现脱贫的根本之策, 要因地制宜, 把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。而要想促进贫困地区的产业发展, 离不开农民合作社等新型农业经营主体的带动作用。因此, 进一步明晰农民合作社在产业精准脱贫中的功能机理, 分析其面临的现实问题, 提出更好促进贫困地区合作社发展的政策建议, 有助于更好依托合作社落实产业精准脱贫任务, 这也是我们的研究着力点。

一、农民合作社在促进产业精准脱贫中的功能价值

合作社天然地具有益贫性, 是各种经济组织中易为相对贫困人口接受的一种, 〔1〕它理论上能为贫困成员提供市场进入、价格改进、收益返还等功能。而且与依靠行政力量实现“外部推动”的扶贫方式不同, 农民合作社带动贫困户发展具有“内源驱动”特征, 〔2〕能促使贫困农户成员在合作社中通过自身努力, 彰显现代性、提高归属感、提升自我管理和发展能力等, 获得更为全面的个人能力提升。也因为合作社制度安排具有益贫性的显著特征, 这使其能够通过自助和互助方式成为精准扶 (减、脱) 贫的理想载体。〔3〕〔4〕对于当下中国的农民合作社而言, 在承载脱贫攻坚的重任过程中, 主要是为贫困农户提供农产品加工、销售, 农业生产资料购买及提供与农业生产经营有关的技术、信息等服务, 帮助贫困农户提高收入水平, 并在此过程中客观带动贫困农户生产技能的提升和社会阅历的增长等, 也能使农民变得更加客观认知和应对市场经济与现代社会的汪洋大海。

二、农民合作社在促进产业精准脱贫中的作用机理

1. 通过优先销售等产品参与方式增加经营性收入

贫困农户的一个典型特点是家庭收入来源依赖于农业。根据国家统计局住户调查办公室统计, 2014年, 农村贫困人口收入来源中约四成 (39.3%) 来自于第一产业经营净收入。〔5〕但这些贫困农户家庭农业生产不同程度存在着生产品种相对传统、生产技术较为落后、现代物质装备投入不足、市场销售能力薄弱、行情信息获取困难, 〔6〕以及销售渠道依赖农村经纪人或乡村传统集贸市场等问题。参加合作社无疑给了这些贫困农户更好销售自家农产品、提高生产经营技能的机会。很多合作社无偿或基于成本价为贫困户提供生产服务指导, 也通过更高的交易价格和更宽松的交易条件帮助农民销售农产品, 不少合作社还给了贫困农户基于交易量的返利。

2. 通过雇工作业等劳动参与方式增加工资性收入

近年来, 贫困农户的工资性收入占比越来越高, 2014年, 全国农村贫困人口的工资性收入占其总收入的32.1%, 仅次于经营净收入 (41.4%) 。〔7〕以往, 贫困农户的这些工资性收入主要来自于其外出务工收入, 但随着农民合作社等新型农业经营主体的兴起和现代农业建设的推进, 贫困农户有了越来越多的在本地农业领域务工的机会。其中, 处于国家级贫困县的700多家贫困县示范社数据显示, 2014年, 社均雇佣的会计人员、销售人员、专技人员等超过14人;同时, 这些合作社还雇佣数量可观的季节性雇工。这些受雇的技术人员和普通雇工每年从合作社获得了成千上万的工资性收入。

3. 通过入股农地等资产参与方式增加财产性收入

财产性收入是贫困农户收入中极具潜力的部分, 农民合作社的出现和茁壮成长, 给了这些想要流转土地的贫困农户相对低风险变现土地等财产权益的好机会。700多家贫困县示范社数据显示, 2014年, 社均流转土地面积平均超过1800亩, 其中超过1000亩为成员的入股土地。此外, 贫困农户成员的财产性收入实际上还包括了现金入股带来的利润分红。不过, 由于贫困农户成员缺资金、对合作社信任程度不高等原因, 使得贫困农户成员现金入股比例和额度不高, 但其仍是贫困农户成员增加财产性收入的重要渠道。

4. 通过项目入股等项目参与方式增加转移性收入

中央脱贫攻坚决定提出要将财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入折股量化给贫困村和贫困户, 这使贫困农户有机会获得财政资金入股收益;该决定还明确指出资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。因此, 贫困农户成员可将扶贫资金投入合作社, 获得一定比例利润返还, 这也成为贫困农户成员获得国家转移性收入的重要途径之一。如重庆市南川区整合了800多万元扶贫产业资金入股合作社, 其中36.8万元入股中毅金丝楠木种植合作社和品丰蔬菜种植合作社。2015年, 帮扶建卡贫困户26户92人分得保底分红29440元, 人均增收320元。


图1 农民合作社产业扶贫作用机理

如果将合作社的产业扶贫作用机理进一步图示化, 可以看到图1的作用机理情况。从中可以看出, 合作社对于贫困农户的扶持作用机理包含了四个维度, 在这四个维度中, 产品参与带给贫困农户的收入增长最为普遍和广泛, 具有普惠性;劳动参与带给贫困农户的收入增长最为直接和明显, 具有显著性;资产参与带给贫困农户的收入增长最有开拓空间和发展价值, 具有潜力性;项目参与带给贫困农户的收入增长最有政策效应和公益价值, 具有公共性。同时, 由于目前许多农民合作社发展不规范、对成员资格的界定并不清晰, 再加上一些地方政府积极要求农民合作社发挥产业扶贫作用, 这就使大量非成员贫困户也能向合作社销售农产品进行产品参与, 也能被合作社雇佣进行劳动参与, 还能将土地出租给合作社进行资产参与, 甚至还有非成员贫困户会将政府支持的扶贫贷款等转借给合作社进行项目参与, 使得合作社的产业扶贫具有外溢性。

三、农民合作社实施产业精准脱贫面临的困难问题

1. 合作社的市场经营能力不足、缺带动实力

贫困地区的合作社往往生产经营规模小、产品单一、质量不稳定, 业务经营侧重于种养环节、产业链条短、附加值低, 品牌经营意识和能力不足、“三品一标”产品缺乏。同时, 大量合作社与成员之间缺乏紧密的产品产销关系, 合作社更像是加强版的贩销户———只是按交易量向成员或者下游收购商收取少量的中介提成费用, 最终影响了合作社带动贫困农户增收致富的能力。

2. 合作社的内部规范水平不高、缺发展能力

贫困地区合作社发展不同程度存在重建立、轻管理, 章程等规章制度不完善, 成员民主管理机制未落实, “家庭作坊式”运营等问题。一些合作社财务制度执行不到位, 甚至没有规范财务报表, 不进行盈余分配, 成员账户也缺失。一些农户成员的主人翁意识也比较淡薄, 存在“有利则合、无利则散”的现象。这种状况的出现, 一方面是由于过低的准入门槛导致了一些投机者、观望者进入, 套取优惠政策;另一方面, 也在于贫困地区的劳动力和人才外流, 合作社缺乏企业家能人和生产、营销等领域的专业人才, 无法支撑起合作社的规范有序运行。这既影响了贫困地区合作社的自身可持续发展, 也影响了合作社发挥扶贫正能量的社会声誉。

3. 用地和信贷限制成典型瓶颈、缺上升空间

在信贷领域, 合作社由于缺乏银行认可的抵押物, 普遍存在贷款难和贷款贵的问题。在建设用地领域, 由于现在国土部门对于土地非农化的审批和监督管理越来越严, 再加上一些基层国土部门的不作为, 所以合作社拓展涉农二三产业时不同程度遇到非农用地无法获批问题。虽然中央扶贫文件提到了加大金融扶贫力度和完善扶贫开发用地政策, 但这些优惠政策能否顺利落地还有待观察。这也使合作社部分丧失了产业结构升级转化的空间, 降低了扶贫能力提升。

4. 辅导人员数量偏少、技能偏低, 缺支持网络

目前承担合作社专业辅导任务的主要是基层农经部门, 他们普遍面临着工作业务面宽、量大, 改革创新任务重、责任大的情况, 面临机构不健全、人员编制少、队伍老化等问题, 还存在对合作社知识掌握不足, 以及缺乏工作经费支持合作社发展等情况, 难有足够精力和能力完成合作社的指导服务工作。这就使合作社缺乏合理的发展支持网络, 只能自己摸索成长。

四、促进贫困地区农民合作社持续发展的政策建议

1. 加大贫困地区合作社的专业人才支持培育力度

重点围绕合作社带头人、财会人员、市场营销人员以及县乡合作社辅导员, 开展多层次、多形式、多渠道的专题培训。要着力强化贫困地区合作社带头人培训, 提高其认知水平和思维格局, 真正将开展新型农业经营主体带头人培育行动的中央政策落实到重点区域、关键领域。进一步充实完善现有合作社辅导员队伍体系, 探索建立贫困地区大学生“社官”队伍, 争取在每个贫困乡镇配备至少一名大学生“社官”, 为辖区内合作社提供专业服务。

2. 提升贫困地区合作社市场营销和品牌经营水平

积极组织有条件的农民合作社参加各类农产品展销会、博览会、洽谈会, 宣传推荐合作社优质农产品。引导大型农产品加工企业、大型农产品流通 (批发) 企业等与合作社建立各种形式的稳定产销关系。在推进农村电子商务试点过程中, 探索在部分示范合作社设立乡村电商服务网点, 助推优质特色、适宜快递运输的合作社农产品开拓线上销售渠道。支持贫困地区农民合作社申请注册商标、开展“三品一标”认证, 提高农产品标准化生产和品牌化经营水平。探索在贫困地区省级以上示范社率先建立农产品可追溯体系。

3. 创新贫困地区合作社加工仓储等土地利用方式

加大对合作社兴办农产品加工实体、提高贮藏保鲜能力的支持力度, 鼓励条件适宜的农民合作社拓展休闲观光业务, 实现三产融合发展。针对农村二三产业经营性建设用地缺乏瓶颈, 建议进一步创新性落实扶贫开发用地政策。比如, 可以允许贫困村在坚持土地用途管制和全体村民事先同意的前提下, 通过向国土部门事先申报方式, 提取一定比例土地指标用以在宅基地、非经营性建设用地和经营性建设用地之间互换转化, 允许贫困村将置换形成的经营性建设用地指标出租或者入股合作社主导的农业产业化经营, 获取经营性收益。有关土地资产的收益情况必须定期向全体村民公开, 有关经营收益只能用于贫困村和贫困农户的公益性开支, 藉此最大程度盘活贫困村非农用地潜在资产, 实现涉农企业、村集体经济、贫困农户间的多方共赢。

4. 鼓励金融机构创新贫困地区合作社信贷等产品

引导金融机构创新有关产品与服务, 加大对贫困地区农民合作社的支持力度。鼓励相关金融机构把合作社纳入信用评定范围, 给予合作社授信授贷资格。支持蚂蚁金服等互联网金融创新企业与银行、政府等多方合作, 利用大数据探索对合作社的信用评价办法, 根据信用积分授予灵活方便的信用贷款。鼓励进一步探索扩大针对合作社的贷款担保抵押物范围, 解决现有抵押物不足的问题。扩大商业化融资渠道, 探索利用多层次资本市场为合作社提供直 (间) 接商业性融资支持, 支持各类股权私募基金探索设立面向合作社的产业投 (融) 资项目。支持符合条件的合作社开展信用合作试点业务, 积极推广试点经验。引导全国农业信贷担保体系将贫困地区合作社作为贷款担保优先支持对象。扩大贫困地区的农业保险覆盖范围、提高保费赔付标准, 为合作社发展特色种养业和加工休闲业务提供财产保障。

5. 健全财政支持贫困地区合作社发展保增值机制

支持农民合作社更大规模承接高标准农田的建设和管护任务。现有财政资金和基建项目要进一步加大对合作社发展二三产业项目的支持力度, 建立合作社重点支持项目公开申报和筛选机制, 鼓励专项扶贫资金、相关涉农项目和社会帮扶资金统筹支持, 提高合作社项目支持效能。推广财政资金以股权方式支持合作社发展试点经验, 探索建立有关股权资金商业化退出机制, 积极吸引第三方社会资金承接财政性股权资本、参与项目经营, 最大程度利用财政资金撬动社会资本。进一步强化财政资金使用的事中事后审计和问责, 借助微博、微信等新媒体平台完善相关财政资金使用公告公示制度, 坚决从严惩处有关违法乱纪行为。

作者:邵科 于占海

来源:农村经济2017年07期


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